国家教育督导检查组对黑龙江省义务教育均衡发展督导检查反馈意见
发布时间：2020-01-07 13:39
为贯彻党的十九大和十九届四中全会精神，落实全国教育大会要求，促进教育公平，推进义务教育均衡发展，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，2019年11月24－29日，国家教育督导检查组对黑龙江省申报的义务教育发展基本均衡县（市、区）（以下统称县）进行了督导检查。本次督导检查是依据《义务教育法》《教育督导条例》和《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，按照教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（以下简称《办法》）以及教育部与黑龙江省人民政府签署的《义务教育均衡发展备忘录》的要求，在对黑龙江省申报材料严格审核的基础上进行的。本次督导检查重点抽查了2019年申报32个县中的3个县（齐齐哈尔市泰来县、佳木斯市桦南县、绥化市兰西县），同时在前期已经通过国家督导评估认定的112个县中（现已调整为93个），随机抽取1个县（牡丹江市东宁市）进行了复查。
督导检查组分4个小组对4个县进行了实地督导检查，共随机抽查学校和教学点42所（个），其中小学13所，初中9所，一贯制学校10所，完全中学1所，教学点6个，特殊教育学校3所。在每个县还实地检查了发改、财政、编办、人社等部门。检查中，核查了相关文件资料、数据；通过专用网络平台对2216人进行了问卷调查；采取随机访谈等形式，征求了公众意见。
督导检查意见如下：
一、主要指标达标情况与检查结论
按照《办法》规定，督导检查组对黑龙江省各县义务教育学校办学基本标准达标情况、义务教育校际间均衡状况、县级人民政府推进义务教育均衡发展工作情况、公众对本县义务教育均衡发展的满意度等四个方面进行了检查，结果如下：
（一）义务教育学校办学基本标准达标情况
《办法》规定，义务教育发展基本均衡县的评估认定，应在其义务教育学校达到本省（区、市）办学基本标准后进行。各省（区、市）应根据相关的义务教育学校办学国家标准，制定既适应当地经济社会发展状况，又与国家标准基本相符的省级标准。黑龙江省结合本省实际，就办学基本标准制定了相关指标。督导检查组对各县的相关指标进行了核查。核查结果：黑龙江省义务教育学校达到了评估标准（详见附件1）。
（二）义务教育校际间均衡状况
《办法》规定，对义务教育校际间均衡状况的评估，以生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值、每百名学生拥有计算机台数、生均图书册数、师生比、生均高于规定学历教师数、生均中级及以上专业技术职务教师数8项指标，分别计算小学、初中综合差异系数。评估标准为小学、初中综合差异系数分别小于或等于0.65、0.55。核查结果：黑龙江省125个县的小学、初中综合差异系数均达到了国家标准。小学综合差异系数在0.112－0.648之间，初中综合差异系数在0.085－0.539之间（详见附件2）。
（三）县级政府推进义务教育均衡发展工作情况
《办法》规定，对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作的评估，主要包括入学机会、保障机制、教师队伍、质量与管理四个方面17项指标，省级可适当增加指标，总分为100分，评估标准不低于85分。黑龙江省进一步细化增加为34项指标。核查结果：黑龙江省县级人民政府推进义务教育均衡发展工作达到了国家规定要求。32个县政府推进义务教育均衡发展工作得分在90至95分之间（详见附件3）。
（四）公众满意度调查情况
《办法》规定，评估认定义务教育发展基本均衡县，需对公众满意度进行调查，就有关义务教育均衡发展的相关问题，征求当地人大代表、政协委员、校长、教师、家长、学生等不同群体的意见。黑龙江省对各县公众满意度调查结果均在85%以上，基本符合要求。我们此次也通过专用网络平台、随机访谈等方式对以上几类人群进行了调查，调查结果与黑龙江省调查的情况基本相符。
督导检查组还对各县有关教育工作情况进行了解，未发现重大安全责任事故和重大违纪违规行为。
黑龙江省2019年提出申报的32个县均达到国家规定的义务教育发展基本均衡县评估认定标准；此次对前期通过国家督导评估认定的县进行监测和抽查，这些县义务教育均衡发展水平得到较好巩固。综合以上结果，督导检查组认为，黑龙江省所有县均达到国家规定的评估认定标准。督导检查组将把此次督导检查结果向教育部和国务院教育督导委员会报告，提请最后认定公布。
二、主要做法和经验
（一）强化领导，建立机制，党委政府高度重视
黑龙江省各级党委政府始终将义务教育均衡发展工作作为实现全面振兴、全方位振兴的奠基工程，不断强化统筹协调力度，压实政府主体责任。省委书记多次深入调研，指导工作。省长多次主持召开专题会议，部署均衡发展工作，并将其列为政府为民办实事的主要任务。省深改委每年审议听取汇报并专题督办。分管省长深入一线，逐一约谈市、县政府主要领导，对照标准列出问题清单，并压实整改责任；市级政府实行“一把手”工程，领导班子成员包片负责，督办整改；县级政府承担责任，强力推进。2015年和2017年两次调整建设规划，加大力度，加快进度，确定了“2016年底补齐历史欠账、2017年底加快建设、2018年全面提速攻坚收官”的时间表和路线图。建立并完善了考核、督查、奖补、约谈、问责等富有成效的工作推进机制。这些措施，营造了各级政府履职抓教育的氛围，为推动义务教育均衡发展提供了坚强的组织保障和制度保障。
（二）坚持标准，全方位推进，促进教育公平
黑龙江省坚持对照标准、抬高底部，关注薄弱地区、薄弱学校和困难群体，大力推进义务教育学校标准化建设，保障每个适龄儿童少年都能公平接受义务教育。近三年，全省各级财政累计投入180多亿元，新建、改扩建学校1800多所，新增校舍、体育运动场馆面积300余万平方米，新增教学仪器设备30亿元，新增图书1600万册，计算机13万台，义务教育学校办学条件得到了明显改善。在攻坚阶段，省级财政投入近6亿元奖补资金，将“全面改薄”“特岗计划”等项目向攻坚县和贫困地区倾斜。28个贫困县“全面改薄”项目累计投入35亿元，“20条底线”要求基本实现。兰西县新建校舍力度大，占比达到50%。桦南县电子白板、百兆光纤、“班班通”全面覆盖农村学校。黑龙江省聚焦“两不愁三保障”，落实各类奖、助、补、免、偿及免费教科书等专项资金46亿余元，奖励资助学生800万人次，努力实现不让一个孩子因贫失学。投入8亿元实施营养改善计划，受益学生54万人。全省视力、听力、智力残疾儿童少年义务教育入学率达到93%。人口不足30万的东宁市建设了一所高标准的特殊教育学校。全省少数民族聚居的村镇都建起了高标准的义务教育学校。各地高度关注并采取切实措施保障随迁子女和留守儿童入学。通过以上措施，有力保障了各类群体平等接受义务教育的权利。
（三）抓住关键，落实措施，加强教师队伍建设
黑龙江省制定了“乡村教师支持计划”“特岗计划”“公费师范生计划”等专项计划，按照“四有”好老师标准，着力打造高素质专业化教师队伍。积极开展师德师风巡回宣讲、“中国好老师”公益行动，评选省级优秀教师1193人、“四有”好老师94人。立足整治教师“微腐败”，处理违规违纪教师189人。实施教师“十百千”工程、校长“双百工程”，“国培”项目培训乡村教师12.9万人次。近三年累计补充教师2.1万人，选派4.3万教师“交流轮岗”。每年选聘千余名优秀师范毕业生到农村学校任教，选派1800余名高校师范生到乡村实习教学，教师队伍尤其是乡村教师年龄、学科、学历结构不断优化。全省下达贫困县、边境县乡村教师生活补助资金1.25亿元，惠及教师9.8万人次。提高了中小学中高级岗位结构比例，高、中、初级岗位分别按照20－30%、40%、40－30%的比例实行总量控制。东宁市所辖各镇均为教师建设了周转房，镇、村教师月平均工资高出城区350－860元。
（四）关注内涵，彰显特色，努力发展素质教育
黑龙江省在着力改善硬件条件的同时，注重软实力同步提升，以全面育人为目标，以素质教育为导向，努力推进内涵发展、特色发展。狠抓义务教育综合治理，推行中小学校办事不求人“四零承诺”；出台近视眼防治方案；实行推后学生早晨到校时间，让孩子多睡一会儿；出台中小学生课后服务指导意见，让孩子家长安心。坚持特色发展，培育形成了一批具有浓郁龙江地域特色的办学品牌：开展红色教育、“四大精神”（东北抗联精神、北大荒精神、大庆精神、铁人精神）教育，让龙江革命传统进课堂、进教材、进活动；开展百万青少年上冰雪系列活动，发展特色体育；开展对俄交流，打造龙江教育的“一带一路”；在民族中小学加强特色文化建设，发挥民族文化的育人作用；依托得天独厚的人文自然资源禀赋，广泛开展中小学生公益劳动、志愿服务，协同推进美育、劳动教育，在全省217家单位开展省级中小学生研学旅行试点，有19家单位入选全国中小学生实践教育基地（营地）。泰来县大兴镇中心学校推进“发展目标教育”的素质教育探索与实践，推进个性化发展、因材施教，为全国农村学校发展素质教育提供了龙江经验。牡丹江市立新实验小学提出了以“自治、逸美、焕新”为目标的“新劳动教育”，形成了鲜明的劳动育人特色。
三、存在的主要问题
（一）教育经费稳定增长机制落实还不到位
2018年，黑龙江省一般公共预算教育经费与财政经常性收入增长幅度相比，低了4.38个百分点；小学和初中生均一般公共预算教育经费分别下降1.59%、1.14%；小学和初中生均一般公共预算公用经费支出分别下降0.03%、4.96%。此次复查的东宁市2018年小学、初中一般公共预算公用经费支出比上年下降。今年申报的32个县中也有少数县生均一般公共预算教育事业费和公用经费比上年下降。不符合《中华人民共和国义务教育法》中要求“地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”的规定。
（二）学校办学条件仍存在缺口
黑龙江省此次申报的32个县中，仍有少数学校办学条件存在缺口。共有81所学校生均校舍建筑面积不足，其中，哈尔滨市双城区有11所，明水县有7所。兰西县个别学校生均占地面积不足，最少为8.4平方米。有6所农村初中操场条件简陋，还有个别学校没有运动场、跑道。木兰县、哈尔滨市双城区等均有个别学校功能室面积不足。东宁市合计缺20间功能室。部分学校存在设施设备和器材使用率不高的现象，乡村学校尤其明显。不符合《黑龙江省义务教育学校标准化建设标准》中有关义务教育学校生均占地面积、校舍建设面积、运动场地、功能室等方面的标准规定。
（三）教师队伍结构性矛盾未有效化解
部分农村学校教师老龄化问题突出，桦南县1所农村学校有71%的教师超过45岁，占比偏大，教师专业化能力与当前教育教学改革要求有明显的差距。本次4个受检县共缺音乐教师18人、美术教师22人、体育教师27人，影响了所在学校相应学科教学。教师城乡结构矛盾突出，农村学校超编与部分城市学校教师短缺现象并存，个别地方教师和校长交流轮岗工作推进不到位。不符合《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《中央编办 教育部 财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》（中央编办发〔2014〕72号）和《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）文件中有关对教师队伍规模、结构、素质能力、教职工编制管理、教师交流轮岗等方面的规定。
（四）教师绩效工资制度未全面实施
全省大部分地区尚未实施教师绩效工资制度。在此次督查的4个受检县均未实施。部分已经实施的地区，有的在试行一年后因缺少政府资金注入而终止；有的将教师的第13个月工资、部分津贴补贴作为年终一次性奖金发放，没有充分发挥绩效工资的激励作用。不符合《国务院办公厅转发人力资源社会保障部 财政部 教育部关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》（国办发〔2008〕133号）文件中要求“按国家规定执行事业单位岗位绩效工资制度的义务教育学校正式工作人员，从2009年1月1日起实施绩效工资”的规定。
（五）部分学校存在大班额、大校额
截至2019年10月份，黑龙江省尚有超过55人的大班428个，有127所学校规模超过2000人，主要集中在城镇学校。此次实地督查的桦南县、兰西县均有大班额现象。不符合《城市普通中小学校校舍建设标准》（建标〔2002〕102号）和《农村普通中小学校建设标准》（建标〔2008〕159号）中有关学校规模、班额设置的标准规定。
（六）少数学校校园安全管理仍存在漏洞
少数学校校园“三防”配备不完善。兰西县的抽检学校均没有在校园门口安装防冲撞设施，视频监控设备仅有4－5个摄像头，没有实现学校重点区域全覆盖。泰来县部分学校监控摄像头不足，黑帝小学围墙没有封闭。不符合《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》（国办发〔2017〕35号）中“完善学校安全技术防范系统，在校园主要区域要安装视频图像采集装置，有条件的要安装周界报警装置和一键报警系统，做到公共区域无死角”“学生在校期间，对校园实行封闭化管理，并根据条件在校门口设置硬质防冲撞设施，阻止人员、车辆等非法进入校园”等规定。
四、督导意见
义务教育均衡发展是一项长期而艰巨的任务。黑龙江省各级政府要以本次督导检查为契机，针对本次督导检查、以及省级督导评估和市、县自查中发现的问题和薄弱环节，对照国家和省定标准，认真研究对策，采取积极措施，切实加以整改。
（一）进一步加大对教育的财政保障力度
各级政府要调整优化财政支出结构，优先落实教育投入，确保一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。要进一步加强教育费附加的征收、管理和使用，确保足额征收、专户管理、全部用于教育。要坚持把义务教育作为教育投入的重中之重，向农村地区、边境地区、薄弱学校倾斜。要在改善必要办学条件的同时，加大对课程改革、教学改革、教材建设等方面的投入力度。要建立并完善经费投入工作考核制度、经费执行情况公告制度、经费使用效益评估制度、经费审计制度和问责制度等，从制度上保障义务教育投入依法依规、持续增长，满足发展需要。
（二）进一步巩固提高义务教育学校标准化建设水平
要结合城镇化进程和户籍政策、二孩政策变化，及时合理调整义务教育学校布局规划，预留足够的义务教育学校用地，纳入城镇规划并严格实施。要依法落实城镇新建居住区配套标准化学校建设，老城区改造配套学校建设不足和未达到配建学校标准的小规模居住区，由当地政府统筹新建或改扩建配套学校，持续增加义务教育优质资源供给。要关注农村学校、薄弱学校的改造提升，重点加强宿舍、食堂、厕所和体育运动场地建设，配齐洗浴、饮水、取暖等师生生活必需的设施设备，全面改善学生吃、住、学、文化活动等基本条件。要按照缺什么补什么的原则，尽快补齐标准化学校建设短板，努力实现城乡义务教育学校办学条件“项项达标”和“校校达标”，提高设施装备的使用效益，为黑龙江义务教育均衡发展的提质升级作准备。
（三）进一步加大教师队伍建设力度
省政府及相关部门要认真研究目前全省中小学教师编制配备和实际在岗人员情况，完善教师配置机制。在核定的编制总额内统筹分配方案，利用中小学教师临时周转编制专用账户，及时补编，重点加强体音美等学科教师的配备，满足学校教育教学基本需求。着力推进义务教育教师“县管校聘”改革，推动优秀校长和骨干教师定期向农村地区和薄弱学校交流轮岗，提升教师队伍整体活力。要完善教师培养培训机制，加强师德建设，抓好校本教研，组织高质量培训，特别要让农村中老年教师尽快适应信息化、课程改革和育人模式的变化，全方位提高教师育人水平。要完善中小学教师待遇保障机制，健全中小学教师工资长效联动机制，保障义务教育学校实施绩效工资所需经费，落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，加强乡村教师周转宿舍建设，加大教师表彰力度，畅通教师职业发展通道，不断提高教师地位待遇。
（四）进一步提升内涵发展水平
要全面加强党对教育工作的领导，以习近平新时代中国特色社会主义思想引领教育改革发展。要坚持立德树人、五育并举，树立科学的教育质量观，建立以发展素质教育为导向的科学评价体系，构建德智体美劳全面培养的育人机制。要深化课程改革，改变课堂模式，优化教学方式，开展研究型、项目化、合作式学习，强化实践应用能力培养，培育学生核心素养。在学生人数较少的乡村学校，要积极探索和发挥小班教学的优势。要完善推广教育联盟、教育集团成功经验，运用信息技术向农村学校传送优质教育资源。要进一步挖掘优秀传统文化，充分利用黑龙江地域文化资源，深入开展爱国主义教育，坚持红色教育，深耕龙江“四大精神”教育，丰富学校教育发展内涵，提高教育教学质量。要坚持树牢校园安全红线意识，建立健全学校安全管理制度和工作机制，确保校园安全。要坚持落实义务教育学校管理标准，健全学校规章，建立和完善学校依法、依章程自我管理、自我约束、自主发展的机制，提升学校治理体系和治理能力现代化水平。
请黑龙江省结合省情及时部署整改工作，在三个月内将整改情况在省人民政府官方网站上公开，无异议后，报国务院教育督导委员会办公室。
附件：1．黑龙江省32个县义务教育学校办学基本标准达标情况表
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