加快建设多层次社会保障体系 地方政府借力商业保险出新招
发布时间：2020-04-23 10:20

　　社会保障关乎国运、惠及子孙，是举国上下都高度关注的重大制度安排。三十多年来，我国的社会保障改革取得了举世瞩目的成就，人民福利水平与民生质量得到大幅提升。截至2019年底，我国基本养老参保人数达到9.67亿人；全民医保目标基本实现，超过13亿国人有了基本医疗保障。

　　不过，在取得巨大成绩的同时，我们也要看到，随着我国经济发展进入新时代，社会主要矛盾已经发生了转化，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾在社会保障领域仍然有着具体的体现，必须予以正视与重视。

　　以医疗保障为例，一方面，老龄化进程加速推进，政府负担的基础性保障压力日益增大，随之带来的是地方政府越来越大的财政压力；另一方面，随着医疗、药品技术的发展，大量尚未纳入社保目录的创新诊疗技术、药品在临床中有显著需求，但却无法被基础医疗保障所覆盖，家庭自费医疗负担持续高企。

　　如何在减轻老百姓的医疗费用负担的同时,又能够为政府分担养老、医疗的压力？如何既让老百姓花较少的钱把病治好，又能享受到优质的医疗服务？已经成为摆在各级政府面前急需解决的问题。

　　据了解，一些城市已经开始了一些有益尝试。以广东佛山为例，该市今年起按照“政府引导、商业运作、自愿参保”的原则，建立了与“基本 +大病”高度互补的第三重医疗保障——佛山市商业补充医疗保险——“平安佛医保”，以期解决参保人因自费项目或高额医疗费用特别是重大疾病负担过重问题，让患者有病敢治，降低参保人因病返贫、因病致贫的风险。保险正成为政府转变职能的有效抓手。

　　基础医疗保障广而不足

　　医疗保障历来都是政府最为重视和关心的民生问题之一。得益于近年来政府补贴的提高，我国“全民医保”的目标得以快速实现，织起了世界上最大的基本医疗保障网。

　　尤其是自“新医改”指导文件《关于深化医药卫生体制改革的意见》出台以来，我国正逐渐加快建立和完善以基本医疗保障为主体，大病或高额等多种形式保障为补充的医疗保障体系，很大程度上缓解了百姓“看病难、看病贵”的问题，真正实现了“病有所医、医有所保”。截至2018年底，我国职工、城镇居民、新农村合作医疗保险的参保人数已达到13.5亿人，覆盖率达到97%，基本实现人员全覆盖。

　　可以说，现有的基础医疗保障基本实现了“医疗保基本、保障广覆盖”的目标。但客观来说，广而不足的问题仍然存在——重特大疾病保障、创新诊疗技术、创新药物等保障方面仍存在缺口及深度不足的问题，突出体现在：重特大疾病医疗费用支出较高、医保目录外创新诊疗项目或药品有显著的需求等问题上。

　　在人口老龄化趋势加剧和财政支出压力加大的背景下，我国现有的医疗保障体系正面临着严峻的挑战。

　　以广东佛山为例，2018年佛山市参保人市内住院医疗费用支出约75.8亿元，其中约26.2亿元是老百姓自己负担的，即普遍家庭负担了30%至35%的医疗费用。

　　现实中也确实存在部分家庭因家庭成员重病而陷入困难。因罹患重症，30岁的佛山市职工小李（化名）在市内三级医院住院，共发生医疗支出124万元。其中，基本医保报销30万元，大病保险报销40万元，剩余个人还要负担54万元。小李个人负担主要包括：自费检查治疗费用、自费药品费等。

　　小李之所以自行承担一大笔费用，是因为，通常基本医保对医疗费用报销有一定的限额和范围，例如，基本医保及大病保险限额分别为30万及40万，进口药品及某些特殊治疗费用不在报销目录内。

　　转变政府职能需要抓手

　　健全的医疗保障制度，应切实解除人民群众的疾病医疗后顾之忧，避免因病致贫、因病返贫。健全的医疗保障结构，应转变政府职能，充分有效调动市场主体与社会力量的参与。

　　中国人民大学教授、中国社会保障学会会长郑功成近年来一直在为“构建多层次社会保障体系”鼓与呼。在他看来，充分调动市场和社会力量，满足人民群众多层次的保障需求，意义深远而重大。

　　他表示，党的十九大报告明确指出要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，这一目标任务的核心要义就是“全面建成”和“多层次”，而多层次化也是构建中国特色社会保障体系的既定目标。

　　他直言：“但迄今为止，我国仍然是政府负责与主导的法定基本保障制度一层独大的格局，这既不利于调动市场主体和社会力量参与的积极性，也导致政府责任与财政压力不断扩张，进而影响到社会保障制度的可持续发展，因此必须尽快加以改变。”

　　在他看来，党的十九大报告已为加强社会保障体系建设提供指引，即从四个方面加快推进社会保障体系建设。其中有两方面都提及多方参与：一是坚持政府主导与多元主体共同参与的有机结合；二是大力发展通过市场机制与社会机制建立的各种补充保障，全面建成多层次的社会保障体系。如通过发展商业保险等市场化保障机制，可以使更多的人通过市场途径获得更充分的保障。

　　借助商业保险，转变政府职能，完善多层次社会保障体系，也是全球很多国家已经或正在推广的模式。放眼全球，保险是一些国家构建其多层次社会保障体系的有效途径，全民医保并不完全由政府承担，商业保险产品是有效且必要的补充。

　　诚然，我国近年来日益重视构建多层次社会保障体系，并出台了多项法律法规与政策性文件。我们看到，国家层面正不断通过释放政策红利，因势利导地推动商业保险担当起这一重任。

　　今年3月5日，中共中央 国务院正式发布《关于深化医疗保障制度改革的意见》（以下简称《意见》），明确了未来10年的改革发展目标，“到2030年，全面建成以基本医疗保障为主体，医疗救助为托底，补充医疗保障、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同中发的医疗保障制度体系”。《意见》在重点改革机制中明确提出，“促进多层次医疗保障体系发展，……促进各类医疗保障互补衔接，提高重特大疾病和多元医疗需求保障水平，…… 加快发展商业健康保险，丰富健康保险产品供给”。强化商业健康保险，已经成为我国构建健康、可持续的医疗保障制度体系的重要组成部分。

　　试验田里走出佛山样本

　　如何在国家改革意见的大框架指引下，因地制宜地去织好适合各地的多层次医疗保障网？如何在不增加财政压力的同时，又能提升百姓的医疗保障水平？

　　据佛山市医疗保障局局长王培星介绍，国家提出的多层次医疗保障体系改革目标，在佛山已经开展了扎实的探索且形成了可喜的雏形。首先，基本医保及大病保险保障了群众的基本就医需求，已经实现目录内费用报销比例提高到90%，最高报销额达到70万元，有效缓解了患者的医疗费用负担；其次，今年1月1日生效的，与基本医保、大病保险紧密衔接的商业补充医疗保险——“平安佛医保”，将最高报销额提升至239万元，并将自费药、部分肿瘤创新药纳入保障，实现了对高额费用、自费费用、创新药物费用的全面保障。再次，在今年4月1日，通过发布实施《佛山市医疗救助办法》，将121种罕见病、及进一步将孤儿和事实无人抚养儿童作为重点医疗救助对象纳入医疗救助的托底保障。

　　王培星的一席话，道出了佛山近年来构建多层次医疗保障体系的路径图。而他口中所提及的“平安佛医保”，正是佛山多层次医疗保障体系中不可缺失的一环，也是佛山借力商业保险转变政府职能，建设多层次医疗保障体系的一大创新之举。

　　今年年初，为了更好地保障参保人的医疗待遇，切实减轻医疗费用负担，广东佛山市按照“政府引导、商业运作、自愿参保”的原则，立足于现有的医疗保障体系及人均可支配收入情况，建立了与“基本 +大病”高度互补的第三重医疗保障——佛山市商业补充医疗保险“平安佛医保”。

　　该保障方案通过专业评比和遴选，由中国平安集团旗下的平安养老保险股份有限公司佛山中心支公司具体承办，面向全体佛山基本医疗保险参保人，旨在解决参保人因高额医疗费用、治疗必须的自费项目或重大疾病创新药物负担过重问题。

　　从另一个角度来看，“平安佛医保” 的问世，亦折射出佛山当地政府对于充分调动社会力量，着力解决因病致贫、因病返贫问题的迫切性。

　　有别于大众认知中的一般商业医疗保险，“平安佛医保”的特点是：自愿不强制，普惠而兼具公益性，可定制且有一定创新。

　　首先，从价格、投保门槛、保障范围等方面来说，“亲民”特质明显。

　　每人每年185元的保费，佛山市民可用医保个人账户余额支付，无需再花钱；投保不限年龄、不限职业，不排除儿童、不排除高龄老人、不排除已患病人群；无需健康告知，无等待期，无医保目录限制；保障范围涵盖住院及门诊慢性病种、门诊特定病种和癌症特药，报销最高可至239.6万元。

　　其次，政府部门无需动支财政资金，实现了参保人保障的有效提升。据了解，从“平安佛医保”的定价开始，佛山相关政府部门便参与其中，充分凸显了政府的议价能力；此外，由于政府部门的全程监督，理赔、续保等环节方面亦有保障。

　　在更深远的意义来看，此举进一步完善健全了当地多层次立体式的医疗保障体系——既无需动用政府财政资金，也激活了职工医保个人账户中积累的大量“沉睡”资金，切实缓解基本医疗保障不足和差异化保障需求的问题。同时也符合国家关于健全多层次医疗保障体系的政策要求，充分汇集资源，调动社会力量共治互助，构建了全民共治共建共享的健康大格局。

　　众所周知，基本医疗保险是第一重保障，用于解决最基础的医疗保障需求；大病补充医疗保险是第二重保障，用于减轻医保目录内的高额医疗费用负担；而“平安佛医保”是第三重保障，能够进一步提升医保目录范围内高额医疗费用保障水平，并将报销范围扩展至尚未纳入目录的创新诊疗技术、药品，让参保人拥有更实惠、更安心的保障；再加上医疗救助的托底保障，这事实上已经向国家医保改革的目标迈进了一大步。

　　据了解，除佛山之外，深圳也在多年前就试点推出了深圳市重特大疾病补充医疗保险项目。以政府公信力和严监管为依托，以商业保险公司专业服务能力为保障，以公益普惠、可持续发展为目标，类似于“平安佛医保”的商业补充医疗保险，正受到越来越多的城市所关注，有望陆续为当地百姓带去福音。